W Internecie opublikowano jako e-book książkę Jacka Barcikowskiego - "Zgodnie z prawem przeciwko obywatelom. Dramat polskiej samorządności". Publikację zawdzięczamy Polsko-Amerykańskiej Fundacji Edukacji i Rozwoju Ekonomicznego PAFERE (www.pafere.org), która pozwala bezpłatnie pobrać cyfrowe jej wydanie.
Ta wartościowa książka odkrywa przed Czytelnikami aspekty samorządności na co dzień ukryte przed obywatelami w relacjach medialnych. Mieszają się w niej bystre spostrzeżenia z próbami podania recept naprawy zła władzy prowincjonalnej opartymi na "niepodważalnej bazie założeń demokratycznych". Oznacza to często, że zło demokracji lokalnej miałoby naprawić zwiększenie ilości demokracji. W to nie wierzę, ale podaję Czytelnikom do spróbowania ważne, trafne i dyskusyjne cytaty z pracy Jacka Barcikowskiego. Szczególną wartością tej książki jest odrzucenie rzekomej konieczności absolutnego posłuszeństwa wobec praw stanowionych przez ludzi.
Rozpowszechniamy myśli Jacka Barcikowskiego nie po to, by kogokolwiek potępiać, wręcz przeciwnie, aby wyjaśnić mechanizm demoralizujący ludzi władzy.
Andrzej Dobrowolski
Państwa totalitarne to rodzaj teokracji, w których kasty rządzące, w celu utrzymania swojej pozycji, przypisują sobie boską nieomylność.
Jerzy Orwell „The Prevention of Literature”, 1946
Nigdy nie zapominaj, że wszystko, co Hitler uczynił w Niemczech, było legalne.
Martin Luther King
1. Polacy mieliby znacznie więcej korzyści z płacenia podatków, gdyby prawo nie s p r z y j a ł o marnowaniu bądź zawłaszczaniu środków publicznych dla realizacji prywatnych celów rządzących i ich popleczników.
2. Urzędnicy zatrudnieni w jednostkach samorządu terytorialnego w swoich działaniach koncentrują się na formalnych procedurach i przepisach prawa, zamiast na c e l o w o ś c i i g o s p o d a r n o ś c i swoich decyzji z punktu widzenia interesu ogółu mieszkańców.
3. Urzędnicy i politycy osiągnęliby znacznie lepsze efekty zarządzania mieniem publicznym (samorządowym lub państwowym), gdyby mieli jasno określane zadania i mierniki ich osiągania, a przede wszystkim realnie o d p o w i a d a l i za skutki podejmowanych przez siebie decyzji.
4. Raporty finansowe sporządzone przez włodarzy gmin umożliwiają im w dużym stopniu u k r y w a n i e swojej niekompetencji i marnotrawstwa powierzonych im pieniędzy.
5. Rady gmin, do których należy bieżąca kontrola decyzji wójtów czy burmistrzów pod względem ich celowości i gospodarności, nie mają z reguły wystarczających k o m p e t e n c j i do wykonywania tego rodzaju zadań. Ponadto nie posiadają ku temu wystarczających motywacji.
6. Prawo nie obliguje radnych do prowadzenia kontroli decyzji wójta (burmistrza), a raczej sprzyja patologiom w tym zakresie. Radni nie ponoszą także żadnej o d p o w i e d z i a l n o ś c i za to, co robią. Są bezkarni.
7. Prawo z a b r a n i a państwowym organom kontrolnym (np. Regionalnej Izbie Obrachunkowej, Wojewodzie) oceny c e l o w o ś c i i g o s p o d a r n o ś c i działań podejmowanych na szczeblu samorządowym. Organy te są powołane jedynie do kontroli decyzji pod względem formalnej ich zgodności z przepisami. Nie gwarantuje to spełniania interesu publicznego, racjonalności czy celowości wydatków. [Otóż to! Wybudowanie - powiedzmy - filharmonii w Momży albo lodowiska w Domaszowie - jeśli inwestycje spełniały warunki formalne - nie podlega w sądzie ocenie jako niegospodarność i głupota! - AD]
8. Nieskuteczna jest także obywatelska kontrola decyzji polityków i urzędników. Po pierwsze, o g ó ł o b y w a t e l i n i e m a k o n i e c z n e j w i e d z y do oceny trudnych problemów, a po drugie, ważniejsze, nie ma dostępu do potrzebnych informacji. Jak urzędnicy czy politycy nie zechcą ich udostępnić, to tego nie zrobią. Bez konsekwencji.
9. Dzięki istniejącym w prawie lukom osoby zarządzające publicznymi pieniędzmi wspólnot gminnych mogą je w nadmierny sposób z a d ł u ż a ć , narażając tym samym na poważne kłopoty. Szczególnie te, które ujawnią się w przyszłości, po zakończeniu kadencji odpowiedzialnych za nie osób.
10. Efekty zarządzania majątkiem publicznym można łatwo poprawić poprzez zmianę istniejącego prawa. Nie ma jednak dobrej woli klasy politycznej, aby tego dokonać.
11. Powyższe problemy mają swoje źródła w złych lub co najmniej niejednoznacznych przepisach Konstytucji RP i przyjętych w niej dogmatach ustrojowych. Na ich podstawie politycy uchwalają prawo, które zbyt często jest antyobywatelskie. Treść Konstytucji powinna zostać przemyślana i zweryfikowana. Dotyczy to między innymi zasady o wolnym mandacie czy zasady legalizmu.
12. Weryfikacji wymaga system prawa administracyjnego. Należy wprowadzić w nim realną możliwość egzekwowania przez obywateli swoich praw w sporach z władzą wykonawczą. Sądy administracyjne winny mieć możliwość nie tylko unieważniania decyzji urzędników, ale także n a k a z y w a n i a im działań zgodnych z interesem obywateli.
13. Proces stanowienia prawa w Polsce wymaga znacznie większej kontroli społecznej, w tym poprzez stworzenie konstytucyjnego prawa do weta obywatelskiego. Bez tej kontroli polskie prawo nadal będzie tworzone bardziej w interesie rządzących niż rządzonych. Uzupełnieniem tego prawa winna być realnie działająca ustawodawcza inicjatywa obywatelska. [Czyżby? Autor nie boi się ludowego komunizmu, który - wedle teorii gier - leży w interesie ludzi podprzeciętnych? - AD]
/.../
*
[O jakości zarządzania]
Oczywiście w każdym społeczeństwie trwają spory na temat tego, w jaki sposób i jakie cele powinny być wspierane przez rządzących ze wspólnych pieniędzy. Kluczową kwestią jest też to, aby środki publiczne były wykorzystywane na realizację przyjętych przez lokalną społeczność potrzeb, a nie w interesie wąskich grup powiązanych z władzą.
W dużych przedsiębiorstwach prywatnych znanym zjawiskiem jest pojawianie się rozbieżności interesów ich właścicieli (akcjonariuszy) i członków zarządów. Członkowie zarządu są nastawieni na utrzymanie swoich stanowisk, bieżące korzyści finansowe oraz na prestiż, natomiast właściciele myślą o korzystnych dla siebie efektach długoterminowych. Chcą, aby firmy jak najdłużej przynosiły zadowalające ich efekty. W przeciwieństwie do środków, którymi dysponuje gmina, prywatni właściciele mają przywilej wyznaczania zarządom konkretnych mierzalnych celów, także niefinansowych. Posiadają cały szereg narzędzi służących do monitorowania ich osiągania. Wybrani przez właścicieli prezesi są realnie (w tym materialnie) odpowiedzialni za ewentualną działalność na szkodę przedsiębiorstwa i nagradzani za osiągnięcie wyznaczonych im zadań.
W firmach prywatnych członkowie rad nadzorczych kontrolujących zarządy wybierani są według kryteriów posiadanych kompetencji określanych przez ich właścicieli. W podmiotach niebędących własnością prywatną kryteria te reguluje rozdział 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Kandydat do rady musi wykazać się tu wyższym wykształceniem oraz dodatkowymi kompetencjami wymienionymi w ustawie.
W przypadku dużego przedsiębiorstwa biegli rewidenci w imieniu właścicieli co rok badają jego sprawozdania finansowe. Przepisy rachunkowości, na których sprawozdania te są oparte, są zgodne z międzynarodowymi standardami, a ponadto tak skonstruowane, że gwarantują ich możliwie dużą transparentność. Jedną z naczelnych reguł tych przepisów jest zasada „przewagi treści nad formą”, która zobowiązuje zarządy do przedstawiania właścicielom rzetelnych danych. Takich, które ukazują faktyczny stan firmy. Formalne przepisy, których zastosowanie zaciemniałoby sytuację finansową przedsiębiorstwa, mają tu niższą rangę.
A jak funkcjonuje to w samorządach? Niestety, zupełnie inaczej. Tu liczy się głównie formalne przestrzeganie przepisów prawa i biurokratyczna zasada mówiąca, że jeśli coś jest zgodne z przepisami, to jest też słuszne (!). Efekt ekonomiczny podejmowanych działań, ich transparentność, a w konsekwencji interes ogółu lokalnej społeczności nie są priorytetem. Przewagę nad nimi ma trzymanie się „litery prawa”, biurokratycznych przepisów.
Wpływ na decyzje urzędników ma przy tym zbyt często interes wąskich grup powiązanych z władzą. W państwie o tzw. ustroju demokratycznym przyjmuje się, że we wspólnych sprawach decydować powinna większość obywateli, bezpośrednio lub za pośrednictwem swoich przedstawicieli.
Alternatywą są tu rządy sprawowane przez mniejszości za pomocą siły. Mówimy wtedy o różnych formach i skali autorytaryzmu. W dawnych czasach podstawowym narzędziem dominacji rządów mniejszości była siła fizyczna – tarcza i miecz.
Współcześnie do oręża wykorzystywanego przez autorytarną władzę zalicza się przede wszystkim techniki manipulacji i dominacji finansowej. Nadal jednak ważną rolę pełni strach przed użyciem różnego rodzaju sankcji finansowych i karnych. Należy zauważyć, iż wszystko to jest realizowane na ogół zgodnie z tworzonym przez autorytarne mniejszości prawem. Mocno zaznaczył to słynny przywódca czarnej społeczności w USA Martin Luther King, mówiąc: Nigdy nie zapominaj, że wszystko, co Hitler uczynił w Niemczech, było legalne.
Te mniejszości to nie tylko „tradycyjni” dyktatorzy i ich poplecznicy. To coraz częściej partie polityczne, które odrywają się od społeczeństw, tworząc oligarchiczne struktury władzy.
Prawo jest więc nie tylko narzędziem sprawiedliwości czy ingerencji państwa w życie obywateli (interwencjonizmu), lecz także orężem rządzących w panowaniu nad rządzonymi. W końcu to rządzący je stanowią. Fakt ten podkreślił w literackiej formie Aldous Huxley. W swojej powieści „Nowy wspaniały świat” napisał: Ponieważ jednak ja tutaj ustanawiam prawa, więc i ja mogę je łamać. Czego pan nie może czynić.
Rządzący, wraz z tymi, którzy bezpośrednio do tego rządzenia pretendują, tworzą razem „korporację polityków”. To właśnie jej członkowie, wybierani co kilka lat przez zmanipulowane społeczeństwa, uchwalają przepisy, które są niejednokrotnie zaprzeczeniem zasady sprawiedliwości społecznej, o której jest mowa w polskiej Konstytucji. „Korporacja polityków” jest zdominowana przez oligarchie czerpiące korzyści z udziału w sprawowaniu władzy.
Gdy pewien współczesny pisarz chciał przedstawić punkt widzenia oligarchii okręgu, posłużył się terminologią jeździecką: w ich pojęciu, pisał, społeczeństwo składało się „z nielicznej, wyborowej arystokracji, urodzonej w butach i ostrogach po to, aby jeździć na koniu, i z wielkiej, bezimiennej masy, urodzonej z siodłem na grzbiecie i uzdą po to, aby służyła za konia. Tak o oligarchii pisała Barbara Tuchman w swojej książce „Wyniosła wieża”.
Wielu z wybitnych filozofów politycznych (na przykład Jean-Jacques Rousseau w teorii umowy społecznej) podkreślało, że państwo powołane jest do tego, by chronić swoich obywateli, przede wszystkim na drodze słusznych praw. Idee oświeceniowe, żywe w naszej kulturze, obudziły też przekonanie, że państwo bronić powinno słabszych przed silniejszymi oraz samych obywateli przed nadmiernym uciskiem ze strony władzy, zarówno wykonawczej, jak i ustawodawczej czy sądowniczej.
Niestety, idea taka nie znajduje pokrycia we współczesnej Polsce – polityczne oligarchie stanowią przepisy prawa, które wspomagają głównie ich własne interesy.
Powszechnie znane jest powiedzenie „towarzysza” Lenina, że „kadry decydują o wszystkim”. Powtarzał je także „towarzysz” Stalin. Jakie kadry? Oczywiście własne, lojalne wobec swojego wodza czy opcji politycznej. Zwykło się mawiać: „Mierny, ale wierny”. Stalin, mając tę zasadę na uwadze, przeprowadził w Armii Czerwonej „wielką czystkę”. Współczesne partie polityczne i ich wodzowie nie wykorzystują już do wymiany kadr plutonów egzekucyjnych, o powyższej zasadzie jednak nie zapomniały. Taką „polityczną czystkę” przeprowadzają wszystkie partie polityczne zaraz po wygranych wyborach, dotyczy ona przede wszystkim intratnych stanowisk w spółkach Skarbu Państwa. Tak dosłownie rozumiana lojalność partyjna nie jest oczywiście niczym złym sama w sobie, niebezpieczeństwo tkwi wyłącznie w intencjach i braku kompetencji. „Polityczne czystki” przeprowadzane na pracownikach kompetentnych na rzecz osób partyjnych nie są kierowane dobrem ani ekonomicznym, ani merytorycznym. Może być jednak i tak, że lojalność partyjna idzie w parze z profesjonalizmem wykorzystywanym na rzecz dobra publicznego. Może, ale zbyt często nie jest.
Wielu współczesnych polityków pamięta także inną zasadę: „swoje kadry trzeba chronić”. Jak? Najprostszym na to sposobem jest tworzenie prawa, które gwarantuje im przywileje i jednocześnie zwalnia z odpowiedzialności za działania: za brak gospodarności, realizacji postawionych im zadań, za naruszanie praw obywatelskich. Mottem przewodnim urzędników i polityków, jak się wydaje, są słowa Juliana Tuwima: Odpowiedzialność – to, co inni powinni ponosić. Motto to stoi w jawnej sprzeczności ze słowami byłej premier Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher, która mówiła: Nie chcemy takiego społeczeństwa, w którym państwo odpowiada za wszystko, a nikt nie odpowiada za państwo. Politykom zdarza się czasem z mównicy sejmowej głosić coś o „odpowiedzialności politycznej” – w polityce polskiej to pustosłowie i przykład prymitywnej propagandy.
„Odpowiedzialność” polityków polega na tym, że gdy nawet nie zostaną oni „za karę” wybrani w kolejnych wyborach, to nadal będą brali pieniądze, tylko że nie za pełnione funkcje w aparacie władzy, a z kasy swoich partii politycznych. Czyli również z pieniędzy podatników. I jeszcze z pieniędzy od lobbystów11, którzy chętnie zapłacą za korzystnie dla nich uchwalane przepisy.
Prawo nadmiernie naruszające równowagę pomiędzy interesami rządzących i rządzonych wykorzystywane jest przez tych pierwszych do legitymizacji ich działań na szkodę tych drugich.
Politycy i współdziałający z nimi urzędnicy państwowi czy samorządowi mówią: „Przecież działamy zgodnie z prawem, a więc wszystko jest w porządku. Nikt nie może mieć do nas pretensji”.
*
[O referendach i odwoływaniu rządzących, czyli recall]
Niestety, obowiązujące w Polsce przepisy nie gwarantują, że przestrzegający prawa urzędnicy państwowi czy samorządowi będą podejmowali właściwe decyzje, zgodne z interesem ogółu obywateli lub choćby lokalnych wspólnot. Po pierwsze, przepisy prawa nie są w stanie przewidzieć wszystkich możliwych sytuacji, w których decyzje są podejmowane. Po drugie, uchwalają je osoby czerpiące korzyści z udziału w sprawowaniu władzy, a więc przede wszystkim dbające o interes własny oraz swoich popleczników. Korzyści obywateli niebiorących udziału w procesie rządzenia są mniej istotne. Dlatego system tworzenia prawa powinien dawać ogółowi obywateli prawo weta przeciwko próbom wprowadzania przepisów bardziej korzystnych dla rządzących niż dla całej reszty społeczeństwa. [patrz uwaga w moim komentarzu pod rozdziałem - AD].
Pojęcie demokracji, tak chętnie wykorzystywane przez polityków do uzasadniania swoich antyobywatelskich decyzji, powinno nabrać też nowego znaczenia. Powinno ono być tożsame z bieżącym udziałem całego narodu w rozwiązywaniu różnego rodzaju sporów i problemów społecznych oraz dylematów ustrojowych. Zasady demokracji, rozumiane choćby intuicyjnie, nie mogą ograniczać się do wybierania rządzących i pozostawienia im całkowicie wolnej ręki. Zasady te winny też pozwalać na kontrolowanie działań ustawodawczych w sposób ciągły, zgodnie z myślą poety: Najlepszym rządem jest ten, który nas uczy rządzić się samym (Wolfgang von Goethe). Takim rządem byłby ten, który pozwala obywatelom podejmować decyzje we wszystkich ważniejszych sprawach poprzez referenda.
I dzięki nim „rządzić się samym”.
[A ludowy komunizm? Nie, proszę Pana! Najlepszym rządem jest ten, który pozostawia ludziom pieniądze w kieszeni - powiedzmy 7 000 zł miesięcznie - tak by sami rządzili swoim losem: opłacali ubezpieczenie emerytalne, zdrowotne, ratę za mieszkanie, dobrowolną składkę na halę sportową w sąsiedztwie, dopłatę do lepszej szkoły dzieci, pomoc dla bezrobotnego kuzyna, rzeźbę od cenionego przez siebie artysty. A o ograniczonym do minimum państwie musi decydować jednak ELITA REALNIE PODLEGAJĄCA KRYTYCE SĄDÓW.
Przy lansowanych przez siebie referendach Autor nie wspomina, czy i głosujący imiennie w nich obywatele byliby osobiście materialnie odpowiedzialni za decyzje! - AD]
Dylematy ustrojowe, czyli zawsze „coś za coś”.
Ludowe powiedzenia: „dwie strony medalu”, „każdy kij ma dwa końce” i „nie ma róży bez kolców” przypominają nam, że wszelkie decyzje i działania mają pozytywne i negatywne konsekwencje, mówią, że nie ma rozwiązań idealnych. Mogą być one lepsze dla jednych, a gorsze dla drugich, choć często mają dobre i złe konsekwencje dla tych samych osób. Dotyczy to także stanowionego w Polsce prawa, opartego na założeniach mających swoje odzwierciedlenie w treści Konstytucji. Każdy przepis może przynieść, i często przynosi, skutki oceniane jako dobre lub złe. Najczęściej jednak niesie ryzyko pozytywnych i negatywnych konsekwencji jednocześnie.
Tak więc w praktyce niemal każde działanie z jednej strony pozytywnie wpływa na realizację planowanego zamierzenia, a z drugiej niesie ze sobą różne zagrożenia. Jest to zatem dylemat: dążenie do realizacji jednego celu ma z reguły destrukcyjny wpływ na osiągnięcie innego. Dylemat ten jest widoczny między innymi w procesie stanowienia prawa. Mając go na uwadze, winniśmy starać się tak ustalać jego reguły, aby brać pod uwagę nie tylko ich skutki pozytywne, ale i negatywne, i w jak największym stopniu przeciwdziałać tym drugim. Szczególnie ważne jest to, aby pozytywne konsekwencje uchwalanego prawa dotyczyły ogółu społeczeństwa, a nie osób sprawujących władzę lub kandydatów do rządzenia. Oczywiście, w ramach ogółu społeczeństwa trzeba godzić różne oczekiwania, interesy lub poglądy, chronić tych, którzy z obiektywnych przyczyn nie są w stanie sobie radzić. Rządzący powinni pełnić tu rolę „architekta konsensusu”, a nie „pana i władcy”. I działać według znanej zasady poszukiwania konsensusu „wygrany wygrany” (ang. win win), a nie „wygrany przegrany” (ang. win lost).
Aby zilustrować powyższą myśl, posłużmy się przykładami dwóch rozwiązań prawnych: instytucji referendum oraz możliwości odwoływania osób sprawujących władzę pochodzących z wyborów powszechnych (ang. recall). Instrumenty te są dostępne w systemach politycznych niektórych krajów, choć w poszczególnych przypadkach wyglądają nieco inaczej. Przeciwnicy referendów wymieniają takie ich negatywne cechy, jak:
1. Kierowanie się przez głosujących populistycznymi oczekiwaniami, a co za tym idzie – unikanie podejmowania trudnych, niepopularnych decyzji, szczególnie w sprawach, które są dla większości z nich niezrozumiałe.
2. Podejmowanie niewłaściwych decyzji ze względu na brak wystarczającej wiedzy ogółu głosujących.
3. Podejmowanie decyzji przez osoby, które w przypadku niskiej frekwencji, nie reprezentują całości społeczeństwa.
4. Wysokie koszty przeprowadzenia referendum i długi czas podejmowania decyzji.
Z kolei zwolennicy referendów widzą w nich przede wszystkim następujące zalety:
1. Bezpośrednie podejmowanie decyzji przez głosujących pozwala na faktyczne utrzymanie nadrzędnej roli suwerena, jakim jest cały naród.
2. Zabezpieczanie się przed podejmowaniem decyzji przez parlamentarzystów, którzy kierują się swoim partykularnym interesem (lub interesem swoich partii politycznych), a nie dobrem ogółu obywateli.
W kwestii możliwości odwoływania osób sprawujących władzę również słychać szereg głosów o pozytywnych i negatywnych konsekwencjach takiego rozwiązania. Jego przeciwnicy twierdzą, że takie prawo będzie wykorzystywane przez opozycję w walce o władzę. Mówią, że byłyby to próby odwoływania przeciwników politycznych bez ważnego powodu, wyłącznie ze względu na partykularne interesy swojego ugrupowania politycznego.
Zwolennicy instrumentu recall (odwołania - AD) podkreślają natomiast, że politycy, których by on dotyczył, musieliby w większym stopniu liczyć się ze swoimi wyborcami, i to nie tylko w czasie kampanii wyborczej, ale przez cały okres swojej kadencji. Staliby się oni w większym stopniu faktycznymi reprezentantami tych, na których rzecz winni pracować: obywateli, którzy realnie mogliby wpłynąć na ich karierę polityczną, odwołując ich z pełnionych funkcji lub stanowisk. Byłoby to przeciwieństwem sytuacji, w której o ich karierze decydują głównie, a czasami wyłącznie, liderzy ich ugrupowań politycznych.
Powyższe argumenty za i przeciw są właśnie tymi przysłowiowymi „dwiema stronami jednego medalu”. Tworzą dylematy, których nie potrafimy jednoznacznie rozstrzygnąć, ale decyzję podjąć musimy. Dokonać jej trzeba w taki sposób, by pozytywnych konsekwencji było więcej niż negatywnych. Co więcej, trzeba pamiętać o znanym i bardzo prawdziwym powiedzeniu, że „punkt widzenia zależy od punktu siedzenia”. Oczywistą bowiem rzeczą jest to, że politycy będą przeciwni prawu pozwalającemu na pozbawienie ich mandatu (czytaj: władzy) i z całą stanowczością będą przeciwstawiali się argumentom prowadzącym do takiego rozwiązania. Teza, że to nie wyborcy, a konkurenci do sprawowania władzy będą wykorzystywali instrument recall, by zająć ich miejsce, jest niewątpliwie uzasadniona.
Ryzyko to można by jednak stosunkowo prosto zredukować, chociażby ucząc się na przykładzie państw, które taki system rządzenia zastosowały u siebie.
Problem braku wystarczającej wiedzy i kompetencji głosujących można ograniczyć do akceptowalnego poziomu, inspirując się rozwiązaniami szwajcarskimi w tym zakresie. Każdy problem poddany pod głosowanie mógłby być przedstawiany obywatelom z różnych punktów widzenia, eksperci mogliby wskazywać na jego dobre i złe skutki oraz, co bardzo ważne, na koszty społeczne – na owe „coś za coś”. Ponadto w Polsce, podobnie jak w Szwajcarii, rekomendacje „jak głosować” mogłyby wydawać różnego rodzaju organizacje społeczne, w tym także partie polityczne. Nie sposób tu również nie zauważyć, że ogół posłów i senatorów, podobnie jak ich wyborcy, nie posiada wystarczających kompetencji w sprawach, nad którymi głosuje. I tego, że politycy z reguły nie biorą pod uwagę opinii ekspertów, a kierują się nakazami wydawanymi przez liderów swoich ugrupowań.
Nie można więc powiedzieć, że decyzje oparte na wiedzy parlamentarzystów będą bardziej racjonalne niż te oparte na wiedzy biorących udział w głosowaniu obywateli. A już na pewno, że będą one podejmowane w interesie obywateli w większym stopniu niż te podejmowane przez nich bezpośrednio.
Zarzuty, iż wyborcy nie będą w referendach podejmować racjonalnych rozstrzygnięć, są nie do przyjęcia jeszcze z jednego powodu. Dlaczego bowiem ich decyzje w wyborach parlamentarnych nie budzą wątpliwości? Przecież wybory tam dokonywane, aby mogły być uznane za racjonalne, wymagają o wiele szerszych kompetencji. Choćby dlatego, że referenda mają rozstrzygać tylko pojedyncze problemy, a nie ich dziesiątki czy setki jednocześnie, jak w przypadku wyborów.
Problem kosztów i czasu podejmowania decyzji w formie referendów można także znacząco zredukować, wprowadzając choćby możliwość głosowania elektronicznego czy korespondencyjnego.
Przecież głosowania nie musiałyby opierać się na dotychczasowych rozwiązaniach organizacyjnych i technicznych.
Nie da się jednak przeprowadzać referendów zupełnie bez kosztów, ale jak wiemy, zawsze jest „coś za coś”. Ponadto trzeba pamiętać, że poniesienie jednych kosztów może nas uchronić przed poniesieniem innych, znacznie wyższych – tych wynikających z fatalnych decyzji podejmowanych przez polityków.
Mój komentarz do propozycji referendów i odwoływania samorządowców
Porównywanie Polski do Szwajcarii jest nieudane. W Szwajcarii (czyli rzymskiej Recji) cywilizacja jest od 2000 lat, w Polsce (rzymskiej Polonii) dopiero od tysiąca; w Szwajcarii nie było pięćsetletniej demoralizacji "narodu szlacheckiego" d e m o k r a c j ą, która z rycerzy zrobiła szlachtę-hołotę; nie było tam burzycielskich wojen, utraty niepodległości i narzuconej, celowej, wrogiej demoralizacji; i wspólnoty "pierwotnej" komunizmu zakazującej bycia wolnym przedsiębiorcą.
Wymienione przez Autora wady referendów realnie przeważają ich zalety. Żeby osiągnąć dobre cele wskazane wcześniej trzeba zrobić co innego. Wprowadzić zasadę konieczności osobistego wsparcia pieniężnego obywatela dla inwestycji publicznych, przynajmniej tych płochych (sport, rekreacja, kultura, sztuka, itp.) "Chcecie kolejnego boiska? Zbierzcie sami 50 tysięcy zł a gmina wtedy dołoży wam 100 tysięcy." To ocuciłoby ludzi jak "policzek" nieprzytomnego. Należy również zakazać samorządom aktywności, które odwracają wagę od prac obowiązkowych (np. należy zakazać tworzenia obiektów rekreacji dla biednej społeczności, gdy pod stacją kolejową nie ma parkingu dla dojeżdżających do pracy w wielkim mieście).
Odwoływanie rządzących nic nie da. Źli poruszą ziemię i niebo, żeby nie dać się odwołać, dobrzy - nie potrafiąc tego - zostaną odwołani przez powiązanych w sieć układ jego stronników.
Autor wypowiada się tu jak socjalista, to znaczy punktem odniesienia dla niego jest dobro społeczeństwa, a nie p r a w a każdego z osobna c z ł o w i e k a, osoby osobnej od społeczeństwa. To prowadzi do zgodnej z interesem społecznym krzywdy osób. AD
*
[O myśleniu urzędników]
2. Skąd się biorą marne efekty zarządzania majątkiem publicznym?
2.1. Czy samorządy stać na lepsze zaspokajanie potrzeb swoich mieszkańców?
Przy różnych okazjach można często usłyszeć opinie, że Polska jest krajem biednym, że państwa nie stać na obniżanie podatków czy na zwiększanie nakładów na podstawowe potrzeby społeczne.
Podobne refleksje towarzyszą debacie o zaspokajaniu oczekiwań lokalnych wspólnot. Brakuje pieniędzy na edukację, pomoc społeczną, służbę zdrowia, infrastrukturę, kulturę itd. Skąd je zatem wziąć? Metoda zwiększania dochodów poprzez podnoszenie podatków i innych danin, najczęściej stosowana przez rządzących państwem i w samorządach, jest mocno ograniczona.
I najczęściej jest najgorszym pomysłem, dlatego że pozbawia ludzi pieniędzy i przez to zwykle przynosi skutek odwrotny do zamierzonego. Dość oczywistym sposobem rozwiązania tego problemu mogłoby być zwiększenie efektywności gospodarowania. Wniosek niby oczywisty, ale czy wszyscy jesteśmy gotowi szukać rozwiązań, które rozstrzygną nasze problemy? Osoby czekające przez długie miesiące w kolejce do lekarzy specjalistów pewnie tak. Rodzice, którzy chcieliby wysyłać swoje dzieci do mniej przepełnionych szkół o lepszym poziomie nauczania – także.
Kierowcy, którzy chcieliby jeździć po dobrych drogach, ludzie potrzebujący pomocy socjalnej, pracownicy sektora publicznego, którzy marzą o wzroście swoich wynagrodzeń – niewątpliwie również.
Czy są jednak tacy, którzy nie są przychylni poszukiwaniu możliwości osiągania efektów zgodnie z zasadą „więcej za mniej”?
Niestety, takich osób jest całkiem sporo. To politycy i urzędnicy, którzy obawiają się, że gdy wprowadzi się do praktyki zarządzania państwem lub samorządem ocenę efektywności ich pracy, szybko stracą posadę i dotychczasowe, relatywnie łatwe źródło zarobkowania. Dlatego gdy pojawia się jakaś potrzeba społeczna, często „wzmocniona” protestem grupy obywateli, to politycy nie myślą o poprawie sprawności działania instytucji, którymi zarządzają, ale o tym, jak zamknąć im usta darowizną (udzielając przywilejów), a przez to muszą zwiększyć dochody państwa przez podniesienie podatków czy parapodatków. Oczywiście tylko wtedy, gdy grupa ta jest wystarczająco silna i ma poparcie znacznej liczby wyborców.
2.2. Procedury zamiast oceny efektów działania?
W obowiązującym w Polsce systemie prawnym nie istnieje praktycznie żaden skuteczny sposób oceny wyników zarządzania mieniem publicznym, czyli samorządowym lub państwowym.
Obowiązują jedynie procedury, których celem, przynajmniej teoretycznym, jest zapobieganie podejmowaniu przez urzędników nielegalnych działań (w tym korupcyjnych).
Osobom, którym powierza się dysponowanie publicznymi pieniędzmi (wójtom, burmistrzom, ministrom itd.), przydzielone zostają środki finansowe. Osoby te mogą tymi środkami dysponować.
Oddaje im się we władanie także majątek rzeczowy. I na tym w zasadzie koniec, dalej „róbta co chceta” i „jak chceta”.
Wyniki ich pracy nie są oceniane, a już na pewno nie są podstawą realnej odpowiedzialności tych osób .W działaniach urzędników nie ma zbyt wiele miejsca na kreatywność, na szukanie optymalnych rozwiązań dla nietypowych problemów. Są procedury. Przepisy dobrze sprawdzają się przy pieczeniu ciasta, ale już nie zawsze przy rozwiązywaniu problemów zarządzania, szczególnie tych niepowtarzalnych, zależnych od wielu czynników społecznych lub gospodarczych, na dodatek w sytuacjach, które rzadko są do siebie podobne.
Jedną z procedur dotyczących gospodarowania majątkiem gminy jest uchwalanie i realizacja jej budżetu. Teoretycznie ma to być narzędzie do utrzymywania dyscypliny wydawania publicznych pieniędzy – nie można bowiem ponosić wydatków, które nie są ujęte w planie. W praktyce jednak to nie tyle wydatki są dostosowywane do przyjętego na początku roku planu, co odwrotnie – to plan jest dostosowywany do ponoszonych kosztów. Dzieje się tak poprzez dokonywanie ciągłych jego korekt. W gminach takie zmiany są robione nawet kilkanaście razy w roku. Ostatnia z nich często w ostatnich jego dniach.
Robi się to po to, by w sprawozdaniu można było napisać, że osób prawnych określają odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój plan został wykonany prawie w 100%! Skoro taka jest praktyka, to po co w ogóle sporządzać takie plany? Czy po to, by ciągle je korygować, zatrudniając do tego w skali całego kraju tysiące urzędników? Czyż wydane na ten cel pieniądze nie mogłyby być lepiej wykorzystane? Gdyby nie było zgody na ciągłe korekty planu, to na koniec roku można by dokonywać analizy przyczyn odchyleń poniesionych wydatków od zaplanowanych.
W działaniu instytucji publicznych nie znajdziemy też jasnego określenia celów, jakie winny być osiągnięte, szczególnie celów niefinansowych. Nie ma też mowy o badaniu stopnia ich realizacji.
Czego nie można mierzyć, tym nie można zarządzać – to zdanie, autorstwa znanych w świecie biznesu profesorów Harwardu R. S. Kaplana i D. P. Nortona, jest podstawowym, powszechnie uznanym warunkiem dobrego zarządzania. Ci sami autorzy zauważyli także, że: To, co jest mierzone, jest wykonywane... I to, co jest mierzone, staje się ważne! Podobne spostrzeżenia mieli już myśliciele starożytnych Chin. Jeden z nich, Shang Yang zauważył już setki lat przed naszą erą, iż: Natura ludzka sprawia, że gdy się coś odmierza, każdy chce najdłuższy kawałek, gdy zaś coś się odważa, najcięższy.
Czy powyższe zasady dobrego zarządzania obowiązują w jednostkach samorządu terytorialnego? Weźmy na przykład pod uwagę remonty dróg. W budżetach gminnych znajdziemy dość łatwo kwotę przeznaczoną na ten cel. Nie ma tam jednak informacji, czy naprawy tej samej drogi są wykonywane raz na kilka lat, czy kilka razy w roku. Kierownik referatu odpowiedzialny za te prace szybciej dostanie premię za przygotowywanie przetargów zgodnie z formalnymi procedurami (czyli za swoją „ciężką pracę”) niż za to, że drogi gminne nie będą wymagały napraw przez wiele lat. A co za tym idzie, dzięki dobremu zarządzaniu nie jest potrzebne aż tyle środków na ich remonty.
A czy słyszeliście Państwo, żeby w jakiejś gminie czy innym urzędzie ktoś wymagał, aby załatwianie spraw mieszkańców było realizowane w określonym, krótkim czasie? Lub by urzędnicy dostali nagrodę za osiągnięcie tego celu? Pracownikom gminy szybciej przyzna się nagrodę za lojalność wobec przełożonego niż za sprawną realizację ważnych z punktu widzenia mieszkańców potrzeb. A może ktoś słyszał, aby wójt badał, jaka jest efektywność kosztowa referatu księgowości? I na tej podstawie oceniał jakość pracy skarbnika? Raczej nie. Zadanie jest jedno: przestrzegać oficjalnych procedur. Koszty tego przestrzegania nie są już takie ważne.
2.3. Czy wiemy, na co wójtowie, burmistrzowie i prezydenci wydają publiczne pieniądze?
Tradycyjny budżet gminy sporządzany zgodnie z obowiązującymi przepisami jest mało czytelny. Nie zawiera informacji, które mogłyby być podstawą dla oceny efektywności wydawania publicznych pieniędzy. Nie daje on też podstaw do oceny, czy tego samego zadania nie dałoby się zrealizować taniej. Tak więc trudno się zorientować, czy znaczna część naszych wspólnych pieniędzy nie jest wyrzucana w przysłowiowe błoto. Nie wiadomo również, czy są one przeznaczane na realizację ogólnie akceptowanych celów. Z obowiązujących jednostki samorządu terytorialnego sprawozdań nie dowiemy się, czy środki budżetowe zostały wydane na cele służące ogółowi ich mieszkańców, czy też na cele służące wąskim grupom powiązanym wzajemnymi interesami z władzą.
W prywatnych przedsiębiorstwach ich właściciele dbają o to, aby zarząd dysponował ich majątkiem w sposób transparentny.
Pomagają im w tym przepisy ustawy o rachunkowości, oparte w znacznym stopniu na międzynarodowych standardach.
Sprawozdania finansowe mają za zadanie jak najlepiej ukazywać rzeczywistą sytuację firmy – jej zadłużenie i realne koszty działalności w rozbiciu na poszczególne działy firmy, realizowane projekty i procesy. W sprawozdaniach włodarzy gmin z realizacji wydatków budżetowych trudno znaleźć tego typu przejrzystą informację.
Konkretne przykłady „z życia” najlepiej działają na naszą wyobraźnię.
Popatrzmy więc na wybrane pozycje planu wydatków Gminy L. Będzie ona w tej książce naszym „studium przypadku” obrazującym opisywane problemy.
Przykład nr 1: W gminnym budżecie na rok 2016 przewidziano środki na promocję samorządu w kwocie 566 954 zł. Już w trakcie tegoż roku plan ten został zwiększony do 957 939 zł, lecz na tyle późno, że faktycznie zdążono wydać 885 367 zł, czyli 156% pierwotnego planu. Od razu nasuwa się pytanie: na co zostały przeznaczone te niemałe pieniądze? Ze sprawozdania gminy dowiadujemy się, że głównie na „zakup usług pozostałych” (kwota 780 983 zł stanowiąca ponad 88% całych wydatków). Cóż to są za usługi? Nie wiadomo, wiedzą o tym jedynie wtajemniczeni.
Przykład nr 2: Gminny Ośrodek Kultury (GOK) w tej samej gminie. W roku 2016 całość jego wydatków wyniosła 2 907 656 zł, w tym wynagrodzenia to 1 599 751 zł, a tzw. „pozostałe koszty” – 1 069 007 zł. Warto przy tym zwrócić uwagę na to, że „koszty pozostałe” nie zawierały tu kosztów działalności statutowej, czyli: wystaw, koncertów, organizacji zajęć dla dzieci, wystąpień teatralnych, zajęć artystycznych itp.
Koszty działalności statutowej, a więc działalności do której został powołany gminny ośrodek kultury, wyniosły zaledwie 155 703 złotych. To jedynie 5% wydatków poniesionych przez GOK!
Przykład nr 3: W planach dochodów i wydatków samorządów podaje się łączną kwotę wynagrodzeń pracowników urzędu gminy. I tyle. Nie znajdziemy tam informacji, ilu pracowników zatrudnionych jest w niej do realizacji poszczególnych zadań, na przykład w księgowości. I dlaczego zatrudnionych jest ich właśnie tylu? Ile mają do zaksięgowania dokumentów? Czy pracują efektywnie przez cały dzień czy tylko przez 2-3 godziny? Ile osób jest zatrudnionych w innych działach? Czy ich praca faktycznie jest związana z realizacją obowiązków, jakie ciążą na samorządzie? A może przyczyną zatrudnienia części z nich jest fakt, że są oni krewnymi radnych czy innych osób, o których przychylność chce zadbać wójt?
W naszym „studium przypadku” na 122 osoby zatrudnione w urzędzie gminy jedynie kilka z nich, jak twierdzi jej wójt, pełni funkcje publiczne, czyli takie, które mają związek z realizowanymi przez gminę zadaniami, w tym z wydatkowaniem pieniędzy na ten cel! Reszta pracowników (93%) pełni zatem wyłącznie funkcje pomocnicze (usługowe). Jakie? Nie wiadomo. Nie dowiemy się tego z żadnych analiz efektywności zarządzania. Z obowiązujących sprawozdań nie dowiemy się również, jaka część pieniędzy publicznych jest marnowana przez rozmnożenie etatów. Stwierdzenie, że tylko ok. 7% zatrudnionych pełni funkcje publiczne dowodzi braku transparentności w tym zakresie, a brak przejrzystości może budzić podejrzenia o niechęć ujawniania danych mogących świadczyć o niewłaściwym zarządzaniu majątkiem gminy. Informacje o wynagrodzeniach, zakresach obowiązków czy przyznawanych premiach w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne są bowiem z mocy obowiązującego prawa jawne. Natomiast te odnoszące się do „stanowisk pomocniczych” już nie. Ponieważ przepisy dotyczące tych kwestii nie są sformułowane jednoznacznie, dają urzędnikom możliwości swobodnej ich interpretacji, i to bez ponoszenia za to jakiejkolwiek odpowiedzialności. Więcej informacji na temat historii próby uzyskania informacji od Gminy L. o wynagrodzeniach jej pracowników będzie przedstawionych w rozdziale „Konstytucyjna zasada równości wobec prawa, ale w czyim interesie stanowionego?”.
Jakie wnioski możemy wyciągnąć z tych trzech przykładów? Istniejące zasady sporządzania planów finansowych w samorządach i sprawozdań z ich realizacji niewiele mówią o jakości zarządzania mieniem publicznym. Istnieje więc uzasadnione przypuszczenie, że samorządowcy nie podejmują gospodarnych decyzji z punktu 2.2. Jako czynności usługowe należy rozumieć takie, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami danego organu, jednakże mogą służyć realizacji tych kompetencji. Czynności tego rodzaju wykonują pracownicy sekretariatów, gońcy, kierowcy, osoby zajmujące się zapewnieniem czystości lub sprawności funkcjonowania urządzeń widzenia interesu wspólnoty. Taki brak transparentności to w dużym stopniu wynik obowiązującego prawa, które sprzyja niejawności.
Rządzący wykorzystują je w swoim interesie, przeciwko interesowi obywateli, którzy teoretycznie winni być podmiotem gminnych wspólnot. Przeglądając sporządzone zgodnie z przepisami informacje, można postawić tezę, że służą one wyłącznie biurokratycznej statystyce. I co gorsze, tuszowaniu złego zarządzania i niegospodarnych decyzji. Nie wyjaśniają natomiast mieszkańcom, na co przeznaczane są ich pieniądze. Podobne przykłady można mnożyć, gdy popatrzymy na różne gminy; oczywiście dostrzeżemy różnice, ale istota problemu pozostanie taka sama.
2.4. Wiadomo, co można zrobić, wiemy też, jak. I co z tego?
Mahatma Gandhi, słynny indyjski filozof i polityk, powiedział: Różnica między tym, co robimy, a co jesteśmy w stanie zrobić, wystarczyłaby, by rozwiązać większość problemów tego świata.
Nie mam wątpliwości, że opisane wyżej trzy przykłady praktyki działania władzy każdy świadomy obywatel oceni krytycznie. Przyczyny takiej praktyki można dość łatwo zreformować. Niestety tylko w teorii. W przeszłości nawet sporo się na ten temat mówiło, na przykład w 2005 roku podjęto w Polsce prace nad wprowadzeniem do praktyki tzw. budżetów zadaniowych.
2.3. Ponownie odsyłamy do książki Billa Freeza „Jak uchronić demokrację przed... demokratycznie wybranymi politykami”, w której opisuje on, jak doszło w Nowej Zelandii do wprowadzenia przepisów państwowych zapewniających transparentność i podwyższających efektywność pracy urzędników państwowych.
Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie działalnością jednostki samorządu terytorialnego (JST) poprzez ujęcie tej działalności w zadania. Dotyczy to zarówno kompetencji ustawowych, obowiązków zleconych przez administrację rządową, jak i innych wynikających z woli samorządu, określanych na podstawie priorytetów zawartych w programie gospodarczym czy strategii rozwoju oraz potrzeb mieszkańców. Budżetowanie zadaniowe stanowi alternatywny, w stosunku do układu tradycyjnego. Były one inspirowane sprawdzającym się w wielu krajach tzw. nowym menedżerskim podejściem do administracji publicznej (New Public Management). Podejście to określa, jakie konkretnie cele mają być w danym czasie zrealizowane i przy jakich nakładach finansowych. Co więcej, wyznaczonym zadaniom towarzyszą ustalone dla nich mierniki wykonania. Jak mogą one przykładowo wyglądać?
Jeśli celem gminy jest ograniczenie zanieczyszczenia powietrza, to w jej planie muszą pojawić się przeznaczone na ten cel wydatki. Lecz nie tylko – muszą też być zaplanowane efekty, jakie te wydatki mają przynieść, oraz ich mierniki. W naszym wypadku np. liczba pieców na węgiel, które będą zamienione na piecyki gazowe.
Innym celem gminy może być zwiększenie liczby mieszkańców samodzielnie segregujących odpady komunalne. Oprócz przeznaczenia na ten cel określonych środków finansowych, musi być dokładnie zdefiniowane, co za te pieniądze ma być osiągnięte.
Miernikiem może być na przykład procentowy wzrost liczby osób, które zdecydują się na selekcjonowanie śmieci. Z kolei jeśli celem wydatków promocyjnych ma być zwiększenie aktywności obywatelskiej mieszkańców gminy, to wskaźnikami służącymi do pomiaru skuteczności realizacji tego celu mogą być: frekwencja na zebraniach gminnych lub liczba uczestników konsultacji społecznych. Jeśli oba te wskaźniki wzrosną w stosunku do lat poprzednich o znaczący procent, wówczas podziałek klasyfikacji budżetowej (dział – rozdział – paragraf ), sposób opracowywania i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Pozwala na lepszą alokację zasobów finansowych i rzeczowych, w rezultacie właściwsze zaspokojenie potrzeb mieszkańców ./.../
Innym przykładem planowania efektywności w systemie budżetów zadaniowych mogą być zadania referatu księgowości. Planując koszty tego działu, można ustalić, że jednym z jego celów jest efektywność pracy księgowych i transparentne przedstawianie stanu finansów gminy. Tu wskaźnikiem efektywności może być średnia liczba dokumentów zaksięgowanych przez jedną osobę w skali miesiąca. Oczywiście nie powinien to być jedyny wskaźnik. Inną podstawą oceny pracy tego działu mogłyby być ankiety przeprowadzane wśród mieszkańców, w których oceniano by transparentność i przejrzystość przedstawianych im sprawozdań finansowych. Kolejne przykłady można mnożyć, ale chodzi tylko o pokazanie nowego sposobu myślenia, jaki wiąże się z koncepcją wprowadzania budżetów zadaniowych w miejsce tych mało czytelnych, które obowiązują obecnie.
A dlaczego do tej pory budżety zadaniowe nie są powszechnie stosowane w praktyce zarządzania samorządowymi finansami?
Tajemnicą poliszynela jest to, że główną przyczynę stanowi niechęć do zmian ze strony urzędników i polityków. Niechęć spowodowana jest potrójnym „więcej”: budżety zadaniowe wymagają więcej pracy, więcej umiejętności i więcej odpowiedzialności.
Nie mówiąc już o konieczności zmiany mentalności ogromnej rzeszy pracowników urzędów, którzy zupełnie nie myślą w kategoriach efektywnego działania, i dla których jeśli coś jest zgodne z procedurami i formalnymi przepisami, to wszystko jest w porządku. Niestety, taki pogląd reprezentuje również znaczna część obywateli zmanipulowanych przez polityków, a także uzależnione od nich media.
Celne spostrzeżenia dotyczące wspomnianych wyżej zmian zawarte są w projekcie „Analiza efektywności państwa” opracowanym w 1993 roku pod kierownictwem Ala Gore (byłego wiceprezydenta USA). Podkreślał on znaczenie, jakie dla instytucji publicznych ma koncentracja na „klientach”, czyli mieszkańcach i obywatelach, oraz mierzenie efektywności. Czytamy w nim m.in.: Niewielu z otwartymi rękoma powita program mierzenia efektywności.
Ludzie będą mieli problemy z opracowaniem mierników. Pracownicy sektora publicznego zwykle nie zwracają uwagi na wyniki swojej pracy. Z jednej strony są przyzwyczajeni do myślenia o procedurach. Z drugiej strony nie zawsze łatwo zidentyfikować im mierniki. W efekcie mierzą zakres swoich czynności, a nie ich efekty. Gdy ciężko pracują, są przekonani, że robią wszystko, co w ich mocy. Sektor publiczny potrzebuje kilku lat (...) by opracować użyteczne mierniki i sprawozdania z wyników.
Nowe menedżerskie podejście do administracji (New Public Management), o którym mowa powyżej, to realna szansa poprawy efektywności działania instytucji publicznych. Pojawiło się ono w latach osiemdziesiątych XX wieku najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii, a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w Stanach Zjednoczonych i niektórych krajach UE. Filarami tego podejścia są przekonania mówiące, że:
1. Administracja publiczna powinna być zorientowana przede wszystkim na osiąganie wyników, a ocena jej działania powinna być dokonywana na podstawie mierzalnych (ilościowych i wartościowych) standardów lub wskaźników wykonania.
2. Administracja publiczna winna zwrócić większą uwagę na sposób, w jaki robi użytek ze swoich ludzkich, rzeczowych i finansowych zasobów – chodzi o osiągnięcie lepszych rezultatów mniejszymi nakładami.
Niestety, taki sposób myślenia, jak na razie, nie może upowszechnić się w naszym kraju. Podobne problemy jak z wprowadzeniem budżetów zadaniowych dotyczą wprowadzenia międzynarodowych zasad rachunkowości dla sektora finansów publicznych (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS). Standardy te oparte są na przepisach stosowanych w firmach prywatnych, a więc zdecydowanie bardziej znanych Polakom [czyżby?] niż obowiązujące przepisy prowadzenia księgowości i sporządzania sprawozdań finansowych w gminach i jednostkach samorządu terytorialnego.
Ich zastosowanie pozwoliłoby wielu mieszkańcom lepiej zrozumieć, na co wydawane są ich pieniądze, jakim majątkiem dysponują wójtowie, burmistrzowie, prezydenci, w jakim stopniu zadłużona jest gmina, powiat, województwo, a tym samym bardziej rzetelnie ocenić jakość pracy władz samorządowych.
Z punktu widzenia interesu obywateli najważniejszą cechą przyjętych zasad prowadzenia rachunkowości i sporządzania sprawozdań finansowych w samorządach oraz innych podmiotach publicznych winna być ich zrozumiałość. Oczywiście kluczowe jest też to, aby oddawały one rzeczywistą sytuację finansową danego podmiotu. Powinny być one także świadectwem jakości zarządzania, a nie świadectwem spełniania formalnych przepisów i statystyk.
Ich sporządzanie nie jest w chwili obecnej podyktowane interesem publicznym, a jedynie przejawem biurokracji.
Ważnym pytaniem, na które sprawozdania podmiotów publicznych winny odpowiadać, jest to, czy można było zrobić „więcej za mniej”? Więcej dla ogółu obywateli, a nie dla grup interesów powiązanych z rządzącymi. Szczególnie kluczowa jest tu transparentność wydatków publicznych. Ich dysponenci powinni przedstawiać informacje, na co konkretnie wydali wspólne pieniądze i jakie dzięki temu osiągnęli rezultaty. Należy tu podkreślić, że dostępne współcześnie technologie informatyczne pozwalają na prezentowanie wystarczająco dokładnych tego rodzaju informacji, w prosty sposób. I to bez ponoszenia istotnych kosztów (wynagrodzeń czy innych). Z trzech warunków sprawnego działania: chcieć, móc i potrafić, zdecydowanie największym pozostaje więc ten pierwszy. Pożądane zmiany: Zarządzający jednostkami samorządu terytorialnego powinni być zobligowani do przedstawiania sytuacji finansowej podległych im podmiotów w sposób całkowicie transparentny i jak najbardziej zrozumiały dla mieszkańców. Budżet gminy, powiatu, województwa winien zawierać możliwie szczegółowy wykaz zadań, które będą realizowane, oraz informację, ile będą kosztowały.
*
[O kontroli RIO]
/.../ Ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych w art. 5.1. mówi, że: Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
Praktyczne konsekwencje tego przepisu są takie, że RIO n i e m a j ą p r a w a badać, czy decyzje podejmowane w samorządach są gospodarne i celowe. Kontrolują jedynie, czy są one zgodne z formalnie obowiązującymi przepisami. Czy to wystarczy? Rezerwy, zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości, występują w dwojakiej postaci: jako rezerwy na zobowiązania, określone w art. 35d ustawy, oraz jako bierne rozliczenia międzyokresowe kosztów – tzw. rezerwy na koszty – określone w art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Niech powyższe pytania zilustruje prosty przykład z życia codziennego. Mamy kilkuosobową rodzinę: małżeństwo z trojgiem dzieci. Rodzice nie dbają jednak o nie – większość swoich zarobków przepijają i wydają na niepotrzebne rzeczy. Jak brakuje im pieniędzy, to sprzedają w lombardzie za bezcen rodzinny majątek. Dzieci na tym cierpią, brakuje bowiem środków na ich edukację, wakacje itd. Czy wydawanie pieniędzy na alkohol jest niezgodne z obowiązującym prawem? Nie, prawo zezwala na zakup nieograniczonej ilości alkoholu. Czy wyprzedaż majątku rodzinnego za ułamek jego wartości jest niezgodna z prawem? Też nie, rodzice mają prawo sprzedać to, co do nich należy, po dowolnej cenie.
Czy wobec tego działania rodziców są celowe, gospodarne i zgodne z interesem całej rodziny, w szczególności dzieci?
Regionalne Izby Obrachunkowe nie mają prawa ingerować w decyzje gmin dotyczące zasadności wydawanych środków, nie mogą oceniać też skutków decyzji podejmowanych przez wójtów czy burmistrzów. Mogą jedynie interweniować, gdyby naruszone zostało prawo. Jak wykazano powyżej, w zgodzie z prawem można jednak podejmować decyzje gospodarne i celowe, jak i całkowicie sprzeczne z interesem całej wspólnoty samorządowej.
A jeśli RIO nie może prowadzić merytorycznej kontroli, to kto może? Teoretycznie należy to do rady gminy. Dlaczego teoretycznie?
Otóż i w tym przypadku obowiązujące prawo temu nie sprzyja, pozwalając na to, by radni decydowali między dobrem wspólnym a własną korzyścią materialną. I tu, niestety, bardzo często Rada gminy – kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i do trzech wiceprzewodniczących.
Zadaniem przewodniczącego jest w y ł ą c z n i e organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 składu rady gminy. Rada gminy obraduje na decydują się na to drugie. Obecny ustrój sprzyja też nepotyzmowi, zatrudnianiu pracowników w urzędach gmin nie na podstawie ich kompetencji, a na podstawie kryteriów pozamerytorycznych.
Pożądane zmiany: Prawo o Regionalnych Izbach Obrachunkowych (RIO) powinno być zmienione. Izby powinny mieć nie tylko możliwość, ale i obowiązek kontrolowania, czy zarządcy gmin podejmują gospodarne i celowe decyzje. RIO powinny mieć także obowiązek przedstawiania wyników swoich kontroli opinii publicznej (lokalnej społeczności jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy, powiatu, województwa), a także organom nadzoru nad tymi jednostkami (oraz ewentualnie organom ścigania, jeśli zdaniem RIO doszło do działania na szkodę interesu publicznego).
Prowadzenie kontroli przez RIO nie powinno oznaczać przyznania im uprawnień nadzorczych (funkcje kontrolne i nadzorcze to dwa różne uprawnienia – te drugie oznaczają możliwość bezpośredniej ingerencji w działania kontrolowanych podmiotów). /.../
Jacek Barcikowski
Zakończenie
W dalszej części książki J. Barcikowski nieustannie poprawnie diagnozuje chorobę polskiego systemu samorządowego (a szczególnie chorą księgowość), a potem niestety tworzy recepty jego naprawy, ukierunkowane na edukację społeczną i presję wyedukowanego społeczeństwa na władze. (Moim zdaniem trybunałem osądu złej samorządności może być tylko naprawione sądownictwo). Żeby udowodnić niemożność podjęcia odpowiedzialności politycznej przez lud opowiem garwolińską anegdotę.
Garwoliński czterdziestolatek chciał przyłączyć swój dom do sieci gazowej, by ogrzewać dom gazem. W biurze PGNiG powiedziano mu, że mieszka trochę za daleko od gazociągu by przepisy pozwalały na zrobienie przyłącza (względy ekonomiczne), więc powinien jeszcze namówić swą sąsiadkę na zrobienie przyłącza do jej domu.
Ponieważ była to biedna starsza pani, czterdziestolatek zaproponował jej, że na własny koszt doprowadzi linię do jej domu, i opłaci nawet małą kuchenkę gazową w jej kuchni, z której będzie mogła, ale nie musiała, korzystać.
Ale sąsiadka powiedziała:
- Nie!
- Chyba nie zrozumiała mnie Pani, - powiedział, - Ja to zrobię na własny koszt, a Pani tylko zyska.
- Nie!
- Ale dlaczego?
- Bo ty będziesz miał lepiej ode mnie.- odpowiedziała starsza pani.